Grüne Bewertung des Eisenbahnregulierungsgesetzes und des Trassenpreissystems 2017/18
(Stand: 18. Mai 2016)
Hintergrund
Das Eisenbahnregulierungsgesetz (Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich; kurz: ERegG) stellt die nationale Umsetzung der im Jahr 2012 erlassenen EU-Richtlinie 2012/34 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraumes dar. Die wesentlichen Schwerpunkte der Richtlinie sind die Sicherung eines diskriminierungsfreien Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur und die Regulierung des Monopols Eisenbahninfrastruktur, insbesondere der Entgelte für die Nutzung von Schienenwegen (Trassen- und Stationspreise). Politische Brisanz gewinnt das Eisenbahnregulierungs-gesetz dadurch, dass die Bundesregierung die Einführung des Gesetzes mit der Neuverteilung der Regionalisierungsmittel für den Öffentlichen Schienenpersonennahverkehr verknüpft („Kieler Schlüssel“). Hierdurch sind für die Bundesländer als Besteller im Nahverkehr, aber auch für die Bahnbranche mehrere Veränderungen im Trassenpreissystem der DB Netz AG verbunden. Schwerpunkt im Bereich des europäischen Regulierungsrechts ist die Anreizregulierung, durch die von den nationalen Gesetzgebern gegenüber den Betreibern der Schienenwege spürbare Anreize zur Senkung der Infrastrukturkosten gesetzt werden sollen. Die zugrundeliegende EU-Richtlinie 2012/34 löst die bis dahin geltende Richtlinie 2001/14 aus dem Jahr 2001 ab und sollte bis zum 16. Juni 2015 in deutsches Recht umgesetzt worden sein. Nach mehrmaligem Verstreichen gesetzter Fristen zur Umsetzung leitete die EU-Kommission im Februar 2016 mit Schreiben an die Bundesregierung ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland ein.
Wesentliche Inhalte des Eisenbahnregulierungsgesetzes
Die zugrunde liegende EU-Richtlinie 2012/34 gliedert sich im Wesentlichen in mehrere Themenbereiche: die Struktur der Eisenbahnen (Entflechtung von Netz und Betrieb), die Genehmigungen für Eisenbahnverkehrsunternehmen, die Zuweisung von Fahrwegkapazitäten im Schienenverkehr (Priorisierung von Trassenanträgen und ‑konflikten im Netz) und die Erhebung von Wegeentgelten (Trassen- und Stationspreise) für die Nutzung des Netzes der Eisenbahninfrastruktur-unternehmen. Anliegen der EU-Kommission dieses „Recasts“ des Ersten Eisenbahnpakets aus dem Jahr 2001 waren insbesondere die Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnmarkt und eine Effizienz-steigerung im System Schiene. Aus Sicht der Kommission sollte der Zugang zur Infrastruktur unionsweit verbessert werden, die Entgeltregulierung neu aufgesetzt und den nationalen Regulierungsbehörden (in Deutschland der Bundesnetzagentur) neue Kompetenzen übertragen werden. Mit der nationalen Umsetzung der EU-Richtlinie 2012/34 in Form des Eisenbahnregulierungsgesetzes werden auch Veränderungen im Eisenbahnrecht vorgenommen, so bspw. das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) zu den Regelungen im Bereich der Unternehmensgenehmigungen geändert.
Der Gesetzentwurf übernimmt in seiner derzeitigen Fassung die Mindestanforderungen der EU-Richtlinie zur Wettbewerbsregulierung im Schienenverkehrsmarkt. Zu den wesentlichen Änderungen gegenüber dem Status Quo gehört die prinzipielle Einführung einer Anreizregulierung für die Trassenpreise in Deutschland, zudem werden Beschlusskammern zur Festsetzung der Preise festgeschrieben. Die Bundesnetzagentur muss die Trassenpreise der Eisenbahninfrastruktur-unternehmen (z.B. der DB Netz AG) noch vor Inkrafttreten auf ihre Zulässigkeit überprüfen (ex-ante-Regulierung) und bewilligen. Zudem sollen die Serviceeinrichtungen des Netzes in das Stilllegungsverfahren, sodass diese ähnlich wie bei Schienenstrecken vor Stilllegung zunächst anderen Eisenbahninfrastrukturunternehmen anzubieten sind. Die Kontrolle über die Trennung von Netz und Betrieb (Unbundling) soll von der Aufsichts- zur Regulierungsbehörde übergehen.
Folgen für das neue Trassenpreissystem 2017/2018
Die Eisenbahninfrastrukturunternehmen sind auf die nationale Rechtsumsetzung der europäischen Richtlinie angewiesen, da erst mit dieser wieder Rechtssicherheit für die gesamte Bahnbranche in Deutschland gilt. Derzeit ist die Berechnung der Trassenentgelte mit Rechtsunsicherheit behaftet, da zwar die Grundzüge der EU-Kommission für die Entgeltbildung eingehalten werden, aber zahlreiche Detailregelungen noch immer nicht in Deutschland umgesetzt sind. Die DB Netz AG hat in Erwartung einer fristgerechten Umsetzung der EU-Richtlinie durch den deutschen Gesetzgeber bis Mitte 2015 für die Neufassung des Trassenpreissystems 2017 bereits im Herbst 2014 einen Netzdialog mit rund 200 Eisenbahnverkehrsunternehmen zur Neustrukturierung ihres Trassenpreissystems angeschoben. Da die Bundesregierung die Fristen für die Rechtsumsetzung verstreichen ließ, wird die Einführung des neuen Trassenpreissystems mindestens ein Jahr später, frühestens im Dezember 2017, erfolgen können.
Die Bedeutung des Eisenbahnregulierungsgesetzes für den Bahnkunden ist nicht hoch genug einzuschätzen. An der deutschen Interpretation der EU-Richtlinie 2012/34 bei der Ausgestaltung der Trassen- und Stationsentgelte hängen letztendlich die Leistungsbestellung im Nahverkehr durch die Länder, aber auch die Höhe der Ticketpreise insbesondere im Fernverkehr. Für den preissensiblen Schienengüterverkehr ist die Höhe der Trassenpreise geradezu existenziell. In der folgenden Abbildung wird der Einfluss des deutschen Trassenpreises für die einzelnen Marktsegmente SPNV, Fernverkehr und Güterverkehr dargestellt.
Die EU-Richtlinie 2012/34 sieht eine separate Trassenpreisbildung für die drei Marktsegmente Schienenpersonennahverkehr, ‑fernverkehr und ‑güterverkehr vor. Der Entwurf des Eisenbahn-regulierungsgesetzes nimmt diesen Punkt auch gemäß der Richtlinie auf (§§ 23 und 31 bis 41 ERegG-Entwurf). Die Entgelte für die jeweiligen Leistungen (Trassen etc.) sind bundesweit zu mitteln. (§ 23 ERegG‑E).
Die Grundlogik zur Bildung der Trassenpreise baut auf der Addition der unmittelbaren Kosten des Zugverkehrs (Grenzkosten eines Zuges im Netz) mit Zu- bzw. Abschlägen bspw. für Umwelt- oder Lärmeffekte auf. Auf Druck Deutschlands wurden von der EU-Kommission zudem sogenannte Vollkostenaufschläge in die EU-Richtlinie 2012/34 aufgenommen. Zur Deckung aller Kosten steht es den Eisenbahninfrastrukturbetreibern frei, nach Marktsegmenten zusätzliche Aufschläge zu verlangen. In Deutschland finden derartige Vollkostenaufschläge bereits heute Anwendung und umfassen rund 70 Prozent der gesamten Trassenpreise.
Bisher liegt dem Trassenpreissystem der Deutschen Bahn ein überwiegend angebotsorientiertes Preisgefüge zugrunde: Derzeit wird die vom Zug befahrene Streckenkategorie (Fernstrecke F1 bis F6 und Fplus (eigene Kategorie für die Schnellfahrstrecke Köln – Frankfurt am Main), Zulaufstrecke Z1 bis Z2 und Stadtschnellverkehrsstrecke S1 bis S3 für S‑Bahnen) mit einem sogenannten Produktfaktor (Priorisierung des Zuges innerhalb des Fahrplans in Economy‑, Takt- und Express-Trasse) multipliziert und daraus der Preis ermittelt. Künftig sollen die Trassenpreise nachfrageorientiert ermittelt werden. Die Preise sollen nach den Marktsegmenten und weiter aufgegliedert nach der Spezifik des jeweiligen Verkehrs (Personenverkehr im Ballungsgebiet vs. Personenverkehr im ländlichen Raum) bepreist werden. In Deutschland soll dabei das „Prinzip der Markttragfähigkeit“ angewendet werden (Preisbildung nach Ramsey-Boiteux). Die Fahrgäste im Nah- und Fernverkehr sowie Güterverkehrsverlader sollen nach dem vorliegenden Gesetzentwurf mit den Vollkostenaufschlägen so viel Kosten für das Netz zahlen, wie sie gerade noch tragen können.
Nach den Berechnungen der Deutschen Bahn sollen die drei Marktsegmente Nahverkehr, Fernverkehr und Güterverkehr die bisherige Verteilung der Kosten weiterhin anteilsmäßig tragen. Jedoch wird sich der Finanzierungsbeitrag innerhalb der drei Marktsegmente deutlich verschieben. Zudem gibt es eine Zusage der Bundeskanzlerin gegenüber den Ländern im Zuge der Neuverhandlung der Regionalisierungsmittel, wonach die Infrastrukturkosten (Trassen- und Stationspreise) im über die Regionalisierungsmittel finanzierten SPNV gedeckelt werden sollen, maximal auf die Höhe der jährlichen Dynamisierung der Regionalisierungsmittel von 1,8% p.a. Diese Zusage findet sich jedoch, wie vielfach von den Ländern moniert, im Entwurf des Eisenbahnregulierungsgesetzes nicht wieder. Zudem finden sich im Gesetzentwurf mehrere Ausnahmen, die eine solche zugesagte „Trassen- und Stationspreisbremse“ wiederum durchlöchern würden, bspw. für das DB-Nebennetz oder auch für die S‑Bahn-Netze mit Tunnelstammstrecken in Berlin, Hamburg, München, Frankfurt am Main, Stuttgart und Leipzig (§ 2 Abs. 9 ERegG‑E) sowie Knappheitszuschläge für überlastete Schienenwege (§ 35 Abs. 1 ERegG‑E i.V.m. § 36 Abs. 5 ERegG‑E).
Die Bundesregierung möchte das Problem zwischen den neuzuverteilenden Regionalisierungsmitteln und den damit drohenden Abbestellungen von Zügen in mehreren Bundesländern lösen, indem sie für den Bereich des SPNV das Trassenpreissystem nach Ländern differenzieren möchte. (§ 37 ERegG‑E). In Wirklichkeit entstehen dadurch nicht drei separate Trassenpreissysteme für Nahverkehr, Fernverkehr und Güterverkehr, sondern gleich 16 verschiedene Trassenpreissysteme allein im SPNV. Die Trassenpreise im SPNV sollen „die Höhe der je Land (…) zur Verfügung stehenden Mittel“ berücksichtigen. Es ist daher anzunehmen, dass Ländern mit sinkenden Regionalisierungsmitteln auch eine unterdurchschnittliche Trassenpreisentwicklung zu erwarten haben, Länder mit steigenden Regionalisierungsmitteln dürften hingegen überproportionale Trassenpreissteigerungen erwarten.
Mit der von der DB Netz zudem vorgesehenen Marktsegmentierung im SPNV in Zentrumsverkehre (im Umkreis von 50 km von Metropolbahnhöfen[1]) und Umlandverkehre (außerhalb des 50-km-Radius um Metropolbahnhöfe) dürften insbesondere den westdeutschen Bundesländern mit großen Ballungsräumen erheblich höhere Trassenpreise zukommen. Folglich muss sich eine Steigerung der Regionalisierungsmittel nicht zwangsläufig in Mehrverkehren niederschlagen. In der nachfolgenden Grafik ist das für den SPNV vorgesehene Trassenpreissystem dargestellt, welches nach Ländern unterschiedliche Preise umfasst.
Im Schienenpersonenfernverkehr plant die DB Netz auf Grundlage des Eisenbahnregulierungsgesetzes folgende Marktabgrenzung mit Preisdifferenzierung nach Tages‑, Abend- und Nachtzeit.
Grüne Bewertung
Der Gesetzentwurf zieht sich auf den von der EU-Kommission vorgesehenen Mindeststandard der Regulierung des Monopols Eisenbahninfrastruktur zurück. Es gibt mit dem aktuellen Gesetzesentwurf keinerlei Anzeichen, dass die Bundesregierung die im Rahmen der EU-Richtlinie vorgesehenen Spielräume für einen Wachstumsmarkt Schiene wirklich ausschöpfen will. Die Anreizregulierung wird absehbar in Deutschland zu schwach sein, um einen kostengünstigen Schienenverkehr in Deutschland zu erreichen. Zudem sind die Anreize zu schwach, Infrastrukturmängel und Langsamfahrstellen rasch zu beheben und neue Kapazitäten im Schienennetz zu schaffen. Für diese Feststellung sprechen mehrere problematische Stellen im Gesetzentwurf.
Die Bundesregierung möchte von den Eisenbahnverkehrsunternehmen die hohen Vollkostenpreise in Deutschland weiterhin verlangen und folgt nicht der Empfehlung der EU-Kommission, die deutlich günstigeren Trassenpreise auf Grenzkostenbasis (unmittelbare Kosten des Zugbetriebs) zu veranschla-gen. Damit haben wir in Deutschland im Gegensatz zu erfolgreichen Bahnländern wie die Schweiz, Österreich, die Niederlande oder Schweden weiterhin ein erhebliches Wachstumshemmnis für die Schiene. Zur Einordnung: Im aktuell vorgestellten Tätigkeitsbericht der Bundesnetzagentur für 2015 wird der Trassenpreisanstieg für den SPNV und Schienengüterverkehr gegenüber 2010 mit jeweils mehr als 13% beziffert, im Personenfernverkehr sogar mit 14%. Die Stationsentgelte legten um 12,5% zu. Die Verbraucher- und Erzeugerpreise sind im gleichen Zeitraum lediglich um 7% bzw. knapp 5% gestiegen.
Erschwerend kommt hinzu, dass die Eisenbahnunternehmen nach dem Gesetzentwurf nicht mehr klagebefugt sein dürfen, wenn es Zweifel an der Angemessenheit der Trassen- und Stationspreise gibt. Mit der Abschaffung dieser Billigkeitskontrolle würden wesentliche Vertragsprinzipien zwischen Deutscher Bahn und den Eisenbahnverkehrsunternehmen außer Kraft gesetzt werden. Unter anderem ging die Abschaffung der sogenannten Regionalfaktoren im Trassenpreissystem auf eine erfolgreiche Klage von Eisenbahnverkehrsunternehmen zurück.
Scharf kritisiert werden muss die Koppelung der Trassenpreise im SPNV an die Regionalisierungsmittel, zudem dass diese von Land zu Land unterschiedlich hoch sein sollen. Es ist schlichtweg nicht logisch erklärbar, warum ein S‑Bahn-Kilometer in Wiesbaden teurer sein sollte als einer der gleichen S‑Bahn-Linie in Mainz. Die Zahlungsbereitschaft der Länder würde vollkommen abgegriffen, ohne dass Möglichkeiten für Mehrverkehre bestehen. Zusätzliche Regionalisierungsmittel würden sofort von höheren Trassenpreisen verzehrt, weniger Regionalisierungsmitteln in den ostdeutschen Ländern folgt zugleich weiterhin das Aus für ganze Bahnstrecken. Eine einseitige Begrenzung der Trassenpreise im SPNV würde hingegen bedeuten, dass der Fernverkehrskunde und der Güterverkehr umso höhere Preise tragen müsste. Angesichts der desolaten Entwicklung des deutschen Schienengüterverkehrs wäre dies keine politisch vertretbare Lösung.
Weiterhin ist problematisch, dass der vorliegende Entwurf des Eisenbahnregulierungsgesetzes einen durchgehenden Taktfahrplan und damit in der Konsequenz auch die Umsetzung des Deutschland-Taktes gefährdet. „Ins Netz eingebundene“ Verkehre haben nach derzeit dieselbe Priorität bei der Trassenzuweisung wie „vertaktete Verkehre“ (§ 52 ERegG‑E). Es gibt weiterhin zudem keine konsistente Anreizregulierung, da die Bundesregierung weiterhin keinerlei gesetzliche Grundlage für die Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV II) schaffen will.
Was wir erreichen wollen
Das Eisenbahnregulierungsgesetz benötigt neben der Umsetzung der EU-Richtlinie eine klare Wachstumsstrategie für den Verkehrsträger Schiene. Im Rahmen der breiten Spielräume innerhalb der EU-Richtlinie 2012/34 müssen Wachstumspotenziale gehoben werden. Hierzu gehört der Deutschland-Takt als elementares Prinzip für die Trassenzuteilung im Personenverkehr. Vertaktete Trassen müssen stets einen Vorrang gegenüber einzelnen Fernverkehrs- oder Güterzügen erhalten.
Zudem sollte die erfolgreiche zivilrechtliche Billigkeitskontrolle der Eisenbahnverkehrsunternehmen bestehen bleiben, da es erhebliche Zweifel gibt, ob die Bundesnetzagentur in mindestens gleicher Weise die Interessen der Eisenbahnverkehrsunternehmen an einem günstigen Angebot für die Fahrgäste vertreten kann.
Wir wollen das Grenzkostenprinzip für alle Schienenverkehrssegmente erreichen, als Mindestlösung jedoch eine Infrastrukturkostenbremse für alle drei Marktsegmente Schienenpersonennahverkehr, Schienenpersonenfernverkehr und Schienengüterverkehr. Als Gesamtpaket wären Grenzkostenpreise nach EU-Vorgabe mit direkter Zuweisung von frei werdenden Regionalisierungsmitteln als Infrastrukturbeitrag des Bundes an die Eisenbahninfrastrukturunternehmen denkbar. Über die Mehrverkehre aus den niedrigeren Trassenpreisen würden zusätzliche Einnahmen in der Bilanz der Eisenbahninfrastrukturunternehmen erschlossen (Mengenhebel).
All diese Punkte gilt es im laufenden parlamentarischen Verfahren einzubringen. Hierzu wollen wir insbesondere die Sachverständigenanhörung zum Eisenbahnregulierungsgesetz im Bundestag nutzen. Wir appellieren daher auch an unsere grünen Vertreter*innen in den Ländern, sich weiterhin nicht gegenseitig ausspielen zu lassen und sachgerechte Lösungen für die Bepreisung aller drei Marktsegmente Nah‑, Fern- und Güterverkehr anzustreben und nicht wie von der Bundesregierung intendiert, den Konflikt um die Regionalisierungsmittel vordergründig über das Eisenbahn-regulierungsgesetz auszutragen. Es gilt zu bedenken: Mit dem neuen Trassenpreissystem 2017 müssen nicht zwangsläufig mehr Regionalisierungsmittel auch zusätzliche SPNV-Angebote bedeuten.
